《方案》可以算作是一次土地制度的技术性改革,其中也蕴含着更深层次的改革——提高农民对土地产权的完整性。

8月28日,国土资源部与住房和城乡建设部印发《利用集体建设用地建设租赁住房试点方案》(下称“方案”),龙岗小产权房确定将在北京、上海、沈阳、南京等13个城市开展集体建设用地建设租赁住房试点。

事实上,早在十八届三中全会曾提出,建立城乡统一的建设用地市场评论:租售同权体系下 小产权房能与商品房平起平坐农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股,实行与国有土地同等入市、同权同价。因此,此次试点实则是住房供应体系改革的进一步深化。

深化的一个成果,在于集体建设用地建设租赁住房试点,实际上打破了1998年以来,城市住房由政府征地、垄断国有土地建设的局面。这意味着原来处于灰色地带的“城中村”和城郊接合部的村集体,可以名正言顺开发房屋用于出租,做出租生意。

如此看来,《方案》可以算作是一次土地制度的技术性改革,更深层的意义在于,提高农民对土地产权的完整性。

对中国城市居民而言,经过房改后,他们可以低价购买公租房,公租房的使用权就变为“产权”。因此,房屋产权由房屋所有权和土地使用权组成,城市居民对城市土地只拥有使用权。

不过,虽然只拥有使用权,但可自由买卖、传给下一代,城市土地实则被财产化了。相比后来房地产的巨大增值,很大程度上就是把城市土地,以使用权形式,深圳龙华小产权分享给了当初低价购买土地的市民。另一方面,如果城市居民移民变成他国公民,依然可以把房子卖掉换成现金,这意味着,城市居民可以把土地福利带到国外,产权更加完整。

而且,农民不但以集体形式拥有土地,土地的用途也被严格限制,必须经过征地,才能转化性质,由于农民没有直接交易权,农民虽然名义私有土地,但所有权却比城市居民使用权更不完整。权利不完整,收益也将受损,各地征地也多因此产生纠纷。

此次试点改革,至少从技术上,使得农民产权更加完整。集体建设用地建设租赁住房,没有了征地过程,农村土地与城市土地的差价,则由农村集体、农民和承租人分享。城市居民降低租房开支自不必说,对农民而言,则拓宽了集体经济组织和农民增收渠道,收益也将因此增加。

当然,虽然《方案》对土地用途做了限制,只能建设租赁房。不过,租赁时间长短等方面,也存在诸多探索空间。比如,长达四十年、五十年的租赁合同,几乎等同于购买自住。在租售同权的公共服务体系之下,这也意味着所谓小产权房能够与一般商品房平起平坐。

当然,试点也面临一些挑战。由于我国农民的契约意识与法治意识有待提高,对于修建租赁房的开发商而言,和农村集体协商成本大,契约可靠程度低。因此,土地虽然便宜,后续纠纷或在所难免。政府如何建立相关制度、扮演好居间角色,处理法律方面的相关问题,则是需要进一步关注的。

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